有些部门甚至违背承诺不立法。

[42]战后第三次大规模制宪活动发生在第三波民主化之后。[27]一些重大的政治事件也极度削弱了行政机关的宪法形象。

[104]法院的介入非但不能使得政治局势趋于稳定与和谐，相反却加剧了政局的动荡，因为法院的判决本身在很大程度上在政治上并非终局性的。新的宪法一般设置一个宪法法院或者从事宪法审查的普通法院对议会和政府进行监督。对于魏玛议会民主制缺陷的深入分析和批判，参见Carl Schmitt, The Crisis of Parliamentary Decmocracy, Ellen Kennendy trans.，MIT Press,1988。其三，《魏玛宪法》允许国民议会（Reichstag）的三分之二多数可以突破宪法的限制制定法律。[28]与对于政府的不信任相伴的，是对于基本人权的日益重视和对于权利保护机制的强调。

如欧洲正义法院一样，欧洲人权法院也通过诉讼和判决将《欧洲人权公约》确立为欧洲在人权领的公共秩序的宪法性文件，并将自己塑造为唯一权威的解释者和执行者。2009年12月，《里斯本条约》生效。从机构编制法定化的要求来看，对于行政机构的编制管理，一方面需要加强党的集中统一领导，另一方面需要根据国家法律法规的有关规定履行法定程序才能发挥其应有的法律效力。

《国家计委、财政部、人民银行在宏观经济管理方面的分工意见》，载《国家机构编制委员会会议纪要·附件》1988年第5期。但这并不影响对三定规定制定主体的判断。其次，三定规定还可以成为解决行政机关之间职权分工纠纷的裁决依据。第二，中央编办和中央编委作为国务院的决策议事协调机构，负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作，二者的审核行为和审定行为属于对国务院各部门报批行为的处理意见，并不具有终局性决定权。

由此来看，《国务院行政机构设置和编制管理条例》第9条、第18条实际确立了国务院行政机构设置的一并原则，即机构设立的同时必须一并确定机构的管辖权、组织形式、机构编制等内容。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……增强‘三定规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定，同时还明确提出了研究制定机构编制法的立法任务。

进入专题： 三定规定 行政组织权 。在实践中，国务院部门之间发生职责争议主要适用《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，其中第4条规定：部门职责分工协调应当按照依法执政和依法行政的要求，依据法律、行政法规、‘三定规定和党中央国务院有关文件进行。(54)2019年中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》第18条规定：经批准发布的各部门各单位‘三定规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，各地区各部门必须严格执行。(36)参见王军：《关于做好新一轮政府机构改革部门三定规定工作的思考》，载《机构与行政》2019年第4期。

三定规定最终由国务院常务会议批准，批准行为体现了国务院的意志，意味着国务院对其所属各部门的机构设置和编制管理具有最终决定权。(11)(二)2018年以前的三定规定在1982年宪法的框架下，全国人大制定了新的《国务院组织法》(1982年)。(38)本文认为，上述变化的确使得三定规定具有了党规属性，但不能据此否定其国法属性。因此，三定规定本质上属于国务院机构设置行为。

(12)对于国务院各部门职责、内设机构和人员编制等内容，1982年宪法与1982年《国务院组织法》均不再作细化要求。(24)对此持否定观点的学者则认为，三定规定虽然在实践中对行政机关具有约束力，但这种约束力并非法律上的效力，而是基于我国单一制国家的性质和行政习惯传统解决行政机关间权力配置的一种行政手段，故其仅具有软法的性质。

中央机构编制部门在协调或者裁决部门职责分工争议时，原则上不改变部门三定规定。⑩参见熊先觉、皮纯协：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第20页。

(43)国务院通常以作出关于国务院机构设置的通知的形式设置国务院组成部门以外的其他部门。(26)这种观点的主要依据是中共中央组织部、人事部《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》中对三定规定效力的认可，该意见规定：公共事务管理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的‘三定规定(方案)或规定的主要职责确定。(30)例如，《行政复议法实施条例》(2007年国务院令第499号)第13条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。例如，国务院在《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定了国家市场监督管理总局同公安部、农业农村部、国家卫生健康委员会等六个部门的职责分工。因此，不能仅仅依据三定规定的党规属性而否认三定规定的国法属性，而应予准确认识二者的内在统一性。在探究三定规定的法律性质之前，有必要先对三定制度的产生与沿革做必要的整理，弄清楚在三定制度产生以前，我国行政组织立法是什么样的，三定制度产生的历史背景是什么，在制度发展的过程中出现了何种变化，以及目前三定制度的主要内容。

三定规定在沿革过程中更迭频繁，学界对之称呼多有不一，基于论述便利的考虑，下文除援引相关文献时仍照其原有表述外，其余多采三定规定称谓，酌用三定制度提法。2.党内法规说及其澄清在2018年党和国家机构改革中，三定规定改由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布。

三、三定规定的性质界定在三定制度形成初期，国务院机构改革办公室试点组有关同志曾撰文，认为三定方案是国务院各部门的职位说明书。在编制实践中，通常认为审核即对申请事项提出处理意见，但不具有决定权。

其次，中央编委和中央编办的隶属转变也不意味着其作为国务院机构编制管理机关法律资格的丧失。任进：《我国行政组织立法的健全与完善》，载《法学家》1998年第6期。

《中央编办职能》，载中国共产党新闻网，最后访问日期：2019年9月16日。中央编委的审定稿在2004年以前由国务院部门提请国务院总理办公会议审议批准，(17)2008年以后则由国务院常务会议审议批准。首先，三定规定的内容只是一种有关事务管辖权、内设机构和人员编制的组织规范。(58)我国法律上没有机关诉讼的情形。

1998年三定规定制度刚出台时，国务院通过总理办公会议、国务院机构编制管理机关以职责分工协调意见的形式解决部门间职能冲突问题，对已确定的三定规定内容予以补充。(53)对于国务院各部门而言，三定规定所载的内容即国务院机构设置行为的内容为国务院各部门设定了具体的权利(权力)义务，不仅为各部门开展行政活动提供了法律依据，同时也作为一种强制规范被要求得到遵守。

2018年以前，中央编委和中央编办既是党中央的机构，又是国务院的机构。(63)可以看到，基于管辖权的对外法律效力影响，三定规定也成为法院判断行政机关所作出的行政行为是否合法的依据。

2018年党和国家机构改革中，国务院各部门的三定规定统一由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，发布对象也从以往的中央政府部门和省级政府扩增至党政军群主要机构。二、三定规定的制度沿革欲知其实，必溯其史。

三定规定的性质界定是一个行政组织法上重要却又复杂的问题。这里不仅涉及如何认识行政管理部门职能配置、内部机构设置和人员编制确定之间的关系问题，同时也涉及行政管理部门职权取得的合法性。尽管作为全国人大批准决定附件的机构改革方案及说明中对应设置部门的职责有所陈述，但这些陈述相对简略，实践中新设置部门三定规定与国务院机构改革方案内容或有出入。(25)参见前引④，薛刚凌文。

反过来想，如果仅仅通过提升三定规定的法律位阶便能够解决实践中行政机关履责不力和组织膨胀的问题，是否将组织法建设的问题化约得太过简单？这不仅与现实不符，也可能致使行政组织法学研究的存在价值大为缩水。机构设置行为是机构得以产生的法律基础。

在每届政府的期限内，三定规定具有持续性的法律效力。设置指针对法律抽象规定的机关，具体决定其管辖权(职能)、内部组织及相互关系、职位、业务运作等。

(23)持前种观点的没有做过多的论证，而持后种观点的则从行政法规的制定要件角度作了相对充分的理由阐释，即三定规定不符合行政法规制定的法定标准。(21)这种比喻式的结论尽管比较形象，但定义相对模糊，也缺乏法学理论的关照。